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Il mondo può ancora collaborare?
Di Ramesh Jaura* – rjaura.substack.com
Amburgo e il futuro della cooperazione internazionale
“Le Nazioni Unite non sono state create per portare l’umanità in paradiso, ma per salvarla dall’inferno.” – — Dag Hammarskjöld

A ottant’anni dalla fondazione delle Nazioni Unite, l’ordine internazionale è sottoposto a una pressione senza precedenti. La guerra è tornata in Europa, i conflitti continuano in Medio Oriente e in Africa, il cambiamento climatico sta accelerando e gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile stanno diventando sempre più irraggiungibili. In questo contesto, la recente Conferenza di Amburgo sulla sostenibilità ha offerto molto più di un semplice incontro tra governi ed esperti. Ha sollevato una questione più ampia: la cooperazione internazionale stessa può evolversi per affrontare le sfide di un XXI secolo frammentato?

La promessa

Ottant’anni fa, mentre il fumo della Seconda Guerra Mondiale aleggiava ancora su gran parte del globo, i rappresentanti di cinquanta nazioni si riunirono a San Francisco per redigere la Carta delle Nazioni Unite. L’Europa e gran parte dell’Asia giacevano in rovina. Decine di milioni di persone erano perite, intere città erano state distrutte e la fiducia nella civiltà stessa era stata profondamente scossa. Eppure, prima ancora che la devastazione fosse stata pienamente valutata, quei delegati intrapresero una delle imprese politiche più ambiziose della storia.

Non scelsero semplicemente di porre fine a una guerra. Scelsero di organizzare la pace. Compresero che l’umanità non poteva più permettersi ripetuti fallimenti della politica internazionale. La cooperazione non era più solo un’aspirazione; era diventata una condizione di sopravvivenza.

La loro convinzione era al tempo stesso pratica e visionaria. Una sicurezza duratura non poteva basarsi indefinitamente sulla vittoria militare o su equilibri di potere mutevoli. Richiedeva istituzioni capaci di trasformare il confronto in dialogo, la rivalità in negoziazione e la vulnerabilità condivisa in responsabilità condivisa. La pace esigeva regole che andassero oltre i confini nazionali e istituzioni attraverso le quali i governi potessero continuare a dialogare anche quando la politica li divideva.

Sebbene l’ordine internazionale di San Francisco riflettesse sia promesse che contraddizioni, esso sottolinea la necessità di riformare le istituzioni per allinearle meglio alle realtà globali contemporanee e promuovere una cooperazione efficace.

Le Nazioni Unite sono diventate l’esperimento più ambizioso della storia in materia di cooperazione internazionale organizzata, ispirando fiducia nell’azione collettiva. Hanno contribuito a plasmare le norme internazionali sui diritti umani, hanno promosso la salute globale e hanno dimostrato che la cooperazione rimane vitale nonostante le imperfezioni.

I loro risultati sono stati raramente spettacolari. Più spesso si sono intrecciati così silenziosamente nel tessuto della vita internazionale da essere gradualmente dati per scontati.

Sette decenni dopo, la stessa convinzione ha trovato nuova espressione nell’adozione dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile. I diciassette Obiettivi di Sviluppo Sostenibile rappresentavano il tentativo più completo mai intrapreso per ridefinire la sicurezza e la prosperità in termini umani piuttosto che puramente nazionali. Povertà, fame, disuguaglianza, cambiamenti climatici, istruzione, salute pubblica e pace non erano più trattati come sfide politiche separate, ma come elementi interconnessi di un’unica agenda globale.

Alla base degli Obiettivi c’era una proposizione semplice ma profonda: nessuna nazione, per quanto ricca o potente, poteva garantire il proprio futuro mentre altre rimanevano intrappolate nella povertà, nei conflitti o nel degrado ambientale. Lo sviluppo sostenibile non veniva presentato come un atto di generosità dei paesi ricchi nei confronti di quelli più poveri. Veniva riconosciuto come un investimento nella stabilità e nella prosperità condivise.

L’adozione degli SDG rifletteva l’ottimismo di un periodo in cui molti credevano che la globalizzazione, il progresso tecnologico e l’espansione della cooperazione internazionale si sarebbero rafforzati a vicenda, alimentando la fiducia nel fatto che le istituzioni multilaterali potessero affrontare efficacemente le sfide comuni, una fiducia che le recenti crisi globali hanno da allora messo in discussione.

Quella fiducia si è rivelata di breve durata.

La frattura

Gli anni successivi hanno trasformato il panorama internazionale in modo più profondo di quanto molti avessero previsto.

La pandemia di COVID-19 ha dimostrato sia le straordinarie possibilità sia la profonda fragilità della cooperazione internazionale. La collaborazione scientifica ha prodotto vaccini efficaci in tempi record, rivelando ciò che la conoscenza collettiva può realizzare quando viene mobilitata con urgenza. Tuttavia, la distribuzione ineguale di quei vaccini ha messo in luce quanto rapidamente le priorità nazionali possano eclissare la solidarietà globale. La stessa crisi che ha messo in luce la capacità di cooperazione dell’umanità ne ha anche rivelato i limiti politici.

Ancor prima che la pandemia si fosse completamente placata, la guerra è tornata in Europa su una scala che pochi avrebbero immaginato possibile. L’invasione russa dell’Ucraina ha infranto la convinzione che i grandi conflitti interstatali fossero ormai un retaggio del passato. La violenza è continuata in tutto il Medio Oriente e in alcune parti dell’Africa. La rivalità strategica ha plasmato sempre più le relazioni tra le principali potenze mondiali. Il commercio si è intrecciato con la sicurezza nazionale, la tecnologia con la competizione geopolitica e gli aiuti allo sviluppo con i calcoli politici interni.

Allo stesso tempo, il cambiamento climatico ha subito un’accelerazione. Gli eventi meteorologici estremi sono diventati più frequenti e più distruttivi. I paesi in via di sviluppo, spesso i meno responsabili delle emissioni globali, si sono trovati a dover affrontare le conseguenze più gravi, mentre lottavano sotto il peso di un debito crescente e di finanze pubbliche limitate. Le risorse urgentemente necessarie per l’istruzione, la sanità e infrastrutture resilienti sono state sempre più dirottate verso gli aiuti di emergenza, il servizio del debito e le crescenti spese per la difesa.

Le conseguenze si sono estese ben oltre le singole crisi.

I progressi nella riduzione della povertà hanno subito un drastico rallentamento. La fame ha ricominciato a diffondersi in diverse regioni. Il deficit di finanziamenti per lo sviluppo sostenibile si è ampliato. Le istituzioni internazionali che un tempo simboleggiavano uno scopo collettivo faticavano sempre più a tradurre accordi ambiziosi in un’azione politica duratura.

La sfida che la comunità internazionale si trovava ad affrontare era quindi più fondamentale della semplice attuazione degli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile; comportava affrontare i limiti delle istituzioni e dei metodi esistenti che hanno plasmato la cooperazione internazionale dal 1945, i quali ora richiedono una rinnovata volontà politica e un rinnovato impegno.

Le istituzioni e i metodi che hanno plasmato la cooperazione internazionale dal 1945 potrebbero ancora rispondere in modo efficace senza una rinnovata volontà politica e un rinnovato impegno?

Il mondo disponeva di conoscenze scientifiche, capacità tecnologiche e risorse finanziarie maggiori rispetto a qualsiasi altro momento della storia. Ciò che mancava sempre più era la capacità politica di mobilitare tali risorse attorno a obiettivi comuni.

Il mondo è diventato straordinariamente efficace nel riconoscere i problemi comuni. Si è dimostrato invece notevolmente meno efficace nell’organizzare soluzioni comuni.

Tale osservazione è al centro della crisi attuale. L’interdipendenza non è scomparsa. È diventata oggetto di contesa.

L’esperimento di Amburgo

In questo panorama internazionale in evoluzione, la terza Conferenza di Amburgo sulla sostenibilità, tenutasi il 29 e 30 giugno, ha cercato di rispondere a una domanda concreta. Se i governi da soli non riescono a mobilitare l’entità di azione necessaria per affrontare le sfide globali, come dovrebbe evolversi la cooperazione internazionale?

Ciò che ha contraddistinto la Conferenza di Amburgo sulla sostenibilità rispetto ai precedenti incontri

è stata l’attenzione all’attuazione pratica, sottolineando che la cooperazione globale può evolversi attraverso misure concrete piuttosto che semplici dichiarazioni ed evidenziando la necessità di coalizioni più ampie per affrontare le sfide globali.

Anziché negoziare un’altra dichiarazione universale, la conferenza si è concentrata sull’attuazione, sottolineando che le soluzioni richiedono un’ampia coalizione di attori e consentendo al pubblico di comprendere il proprio ruolo nel plasmare il progresso. Ciò ha rappresentato non tanto un allontanamento dal multilateralismo quanto un tentativo di adattarlo.

I governi rimangono indispensabili. Solo essi possiedono la legittimità per negoziare accordi internazionali, stabilire regole comuni e far rispettare il diritto internazionale. Tuttavia, i governi non detengono più il monopolio sulle risorse finanziarie, sull’innovazione tecnologica o sulle competenze scientifiche necessarie per affrontare sfide quali il cambiamento climatico, la trasformazione digitale e lo sviluppo sostenibile.

La cooperazione internazionale è quindi entrata in una nuova fase. Il suo successo dipende sempre più dalla capacità di collegare l’autorità pubblica con gli investimenti privati, le conoscenze scientifiche e l’impegno civico, preservando al contempo la legittimità che solo le istituzioni internazionali possono fornire.

Non è ancora possibile sapere se tale approccio avrà successo. La storia offre ampie ragioni per l’umiltà.

Alla comunità internazionale non sono mai mancate dichiarazioni ambiziose o accordi negoziati con cura. La sfida maggiore è quasi sempre emersa dopo il ritorno dei delegati nei propri paesi, quando le priorità politiche sono cambiate e l’attuazione si è scontrata con le realtà nazionali. Le conferenze internazionali vengono ricordate meno per le promesse che fanno che per ciò che sopravvive dopo che le sale conferenze tacciono.

Amburgo dovrebbe quindi essere giudicata non in base al numero di iniziative annunciate durante i lavori, ma alla durata dei partenariati che contribuisce a creare e ai risultati concreti che questi producono nel tempo. Questo è il metro di misura con cui la storia probabilmente la valuterà.

Dalle dichiarazioni ai risultati

Uno dei contributi più significativi di Amburgo è consistito nella sua determinazione a colmare il divario sempre più ampio tra ambizione e attuazione.

Per decenni, la diplomazia internazionale ha dimostrato una notevole capacità di definire obiettivi comuni. Dalla Carta delle Nazioni Unite agli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile e all’Accordo di Parigi sul clima, i governi hanno ripetutamente dimostrato che è possibile raggiungere un accordo su principi generali. Trasformare tali principi in azioni concrete e durature si è rivelato molto più difficile.

Amburgo ha quindi posto un’enfasi insolita sull’attuazione. La sicurezza alimentare ne è stato un esempio. Migliorare la nutrizione durante i primi mille giorni di vita di un bambino non è semplicemente un obiettivo umanitario. Influisce sul rendimento scolastico, sulla salute pubblica, sulla produttività economica e sulla resilienza sociale per decenni. Investire nella nutrizione significa quindi investire nelle capacità umane stesse.

La stessa logica ha guidato le discussioni sulla finanza sostenibile. Il mondo non soffre di carenza di capitali. I mercati finanziari globali dispongono di risorse su una scala senza precedenti nella storia. La sfida consiste nell’indirizzare anche solo una modesta quota di tali risorse verso le società in cui i bisogni di sviluppo sono maggiori, ma i rischi di investimento rimangono elevati.

L’aiuto pubblico allo sviluppo rimane essenziale, in particolare per i paesi più poveri, ma da solo non può colmare il deficit di finanziamento che ostacola il raggiungimento degli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile. Mobilitare gli investimenti privati assicurando al contempo che sostengano obiettivi sociali e ambientali a lungo termine è diventata una parte indispensabile della strategia di sviluppo contemporanea.

L’intelligenza artificiale ha introdotto un’altra dimensione. Troppo spesso, l’IA viene discussa principalmente come arena geopolitica. Amburgo ha proposto una prospettiva diversa. L’intelligenza artificiale può diventare un bene pubblico globale? Può rafforzare l’istruzione, la sanità, l’agricoltura e la pubblica amministrazione nei paesi che rischiano di rimanere indietro rispetto alla rivoluzione digitale? Oppure non farà che accentuare le disuguaglianze esistenti tra le società che sviluppano tecnologie avanzate e quelle che si limitano a consumarle?

Queste domande vanno ben oltre l’innovazione. Riguardano la futura distribuzione delle opportunità.

Un’agenda incompiuta

La ricerca di forme più efficaci di cooperazione internazionale non è iniziata ad Amburgo. Ha accompagnato le Nazioni Unite quasi sin dalla loro creazione. Pochi sforzi lo hanno illustrato più chiaramente del lavoro della Commissione Brandt.

Quando la Commissione indipendente sulle questioni di sviluppo internazionale, presieduta dall’ex cancelliere della Germania Ovest e premio Nobel per la pace nel 1971 Willy Brandt, pubblicò nel 1980 il suo storico rapporto Nord–Sud: un programma per la sopravvivenza, mise in discussione molti dei presupposti che avevano plasmato le relazioni tra paesi industrializzati e paesi in via di sviluppo. La sua tesi centrale era al tempo stesso semplice e di vasta portata: la pace duratura, la prosperità economica e la giustizia sociale non potevano essere separate. Un mondo diviso da disuguaglianze sempre più marcate sarebbe, in ultima analisi, meno sicuro per tutti.

È trascorso quasi mezzo secolo da quando quel rapporto è stato pubblicato. Il panorama geopolitico si è trasformato. La Guerra Fredda è finita. La globalizzazione ha ridisegnato il commercio e la produzione. Le tecnologie digitali hanno modificato il funzionamento delle economie. Sono emerse nuove potenze, mentre il cambiamento climatico è diventato una sfida determinante per ogni società.

Eppure la tesi centrale della Commissione Brandt si è solo rafforzata. Lo sviluppo non è più semplicemente un obiettivo economico. È diventato una condizione essenziale per la stabilità internazionale.

Il cambiamento climatico, il debito sovrano, l’insicurezza alimentare, le pandemie, la migrazione e la disuguaglianza tecnologica dimostrano tutti che la prosperità non può rimanere al sicuro laddove altrove persistono privazioni e instabilità. L’interdipendenza descritta da Brandt è diventata più complessa, ma non è scomparsa. Semmai, è diventata più visibile.

Un nuovo dialogo Sud-Nord

In questo contesto, la creazione della Commissione Sud-Nord merita un’attenzione particolare. La sua importanza risiede non tanto nella sua istituzione quanto nelle questioni che essa intende riaprire. Il rapporto tra paesi sviluppati e paesi in via di sviluppo può andare oltre i modelli tradizionali di aiuto per evolversi verso un vero e proprio partenariato? Il finanziamento dello sviluppo può essere organizzato su una scala commisurata alle sfide odierne? L’innovazione tecnologica può essere condivisa in modo più equo? Le istituzioni internazionali possono riconquistare la fiducia necessaria per mobilitare un’azione collettiva?

Queste domande non sono né nuove né di facile risposta. La storia ci esorta all’umiltà. Le commissioni internazionali vengono ricordate non per l’eleganza delle loro relazioni, ma per la volontà dei governi di agire sulla base delle loro raccomandazioni.

La Commissione Brandt ha contribuito a rimodellare il pensiero globale, anche se molte delle sue proposte sono state attuate solo in parte. La Commissione Sud-Nord dovrà affrontare un contesto internazionale ancora più impegnativo, caratterizzato da rivalità geopolitiche, debito crescente, rallentamento della crescita e calo della fiducia nelle istituzioni multilaterali.

L’importanza del suo avvio non può essere misurata dal suo successo. Sarà valutata in base alla qualità della sua analisi, alla praticabilità delle sue raccomandazioni e, soprattutto, alla capacità dei governi di dimostrare la determinazione politica ad agire di conseguenza. Questo giudizio non spetta agli osservatori di oggi, ma alla storia.

Le Nazioni Unite a ottant’anni

L’ottantesimo anniversario delle Nazioni Unite non invita né alla celebrazione né alla disperazione. Invita piuttosto a guardare le cose con prospettiva. L’Organizzazione è stata spesso criticata – e non senza ragione – per non essere riuscita a prevenire i conflitti, a superare le divisioni politiche o a riformare istituzioni le cui strutture riflettono ancora l’equilibrio di potere emerso dalla Seconda guerra mondiale.

Eppure questa è solo una parte della sua storia. Le Nazioni Unite vengono spesso giudicate in base alle crisi che non riescono a risolvere.

Meno spesso consideriamo le innumerevoli forme di cooperazione internazionale che dipendono da istituzioni comuni. L’aviazione civile, il diritto marittimo, la sorveglianza delle malattie, la protezione dei rifugiati, gli aiuti umanitari, le telecomunicazioni internazionali, la meteorologia e innumerevoli standard tecnici raramente attirano l’attenzione dell’opinione pubblica proprio perché sono diventati parte del normale funzionamento della vita internazionale.

Il loro silenzioso successo rimane uno dei risultati meno apprezzati dell’Organizzazione. Forse è inevitabile. Le istituzioni finiscono sui titoli dei giornali quando falliscono.

Raramente ricevono la stessa attenzione quando, giorno dopo giorno, prevengono il disordine, facilitano la cooperazione e sostengono silenziosamente il quadro su cui si basa un mondo interconnesso.

La storia delle Nazioni Unite non è quindi né una storia di successi ininterrotti né di fallimenti persistenti. È una storia di adattamento. Dal mantenimento della pace e dalla decolonizzazione allo sviluppo sostenibile e alla diplomazia climatica, l’Organizzazione ha ripetutamente ampliato la propria comprensione di ciò che la sicurezza internazionale richiede. Quella capacità di evolversi potrebbe rivelarsi la sua più grande forza.

Il prossimo capitolo

La storia raramente procede in linea retta. L’evoluzione della cooperazione internazionale non è mai stata una progressione costante dal conflitto al consenso. È avanzata attraverso cicli di crisi e rinnovamento, delusione e reinvenzione.

Le istituzioni create a San Francisco nel 1945 nacquero esse stesse da una catastrofe. La Commissione Brandt emerse durante un altro periodo di incertezza globale. Gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile riflettevano l’ottimismo di un mondo più interconnesso. Amburgo fa parte di questa storia in continuo divenire — non come suo culmine, ma come un ulteriore tentativo di adattare la cooperazione internazionale alle realtà in mutamento.

Non è ancora possibile sapere se tale tentativo avrà successo.

Le conferenze internazionali non cambiano il mondo con le dichiarazioni che producono. Hanno importanza solo quando influenzano decisioni prese molto tempo dopo che le sale congressuali si sono svuotate. La storia le giudica non in base all’eleganza dei loro comunicati, ma alle conseguenze pratiche che ne derivano.

Amburgo non dovrebbe quindi essere vista né come una svolta né come una delusione. È meglio considerarla un monito. Un monito sul fatto che la cooperazione internazionale non può rimanere statica mentre il mondo che la circonda si trasforma. Le istituzioni devono evolversi. I partenariati devono ampliarsi. I finanziamenti devono diventare più innovativi. La tecnologia deve essere gestita con maggiore saggezza. Soprattutto, i governi devono riscoprire la volontà politica di perseguire interessi comuni a lungo termine anche quando le pressioni nazionali a breve termine puntano in un’altra direzione.

La sfida che la comunità internazionale si trova oggi ad affrontare va quindi oltre l’attuazione degli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile o la riforma delle singole istituzioni. La questione è se le abitudini di cooperazione costruite con grande impegno nel corso di otto decenni possano sopravvivere a un’era sempre più caratterizzata da rivalità geopolitiche, competizione strategica e fiducia in declino.

La risposta non si troverà in una singola conferenza. Né sarà determinata da una singola istituzione. Dipenderà dal fatto che governi, imprese, organizzazioni internazionali, scienziati e società civile riconoscano che l’interdipendenza non è più una scelta politica. È la condizione determinante del XXI secolo.

I fondatori delle Nazioni Unite lo avevano compreso attraverso l’esperienza della guerra. La nostra generazione deve affrontare prove diverse. Il cambiamento climatico non conosce confini. Le pandemie si diffondono più velocemente della diplomazia. L’intelligenza artificiale mette in discussione i sistemi di governance esistenti. L’instabilità finanziaria si diffonde da un continente all’altro in pochi istanti.

Nessuna di queste sfide può essere contenuta entro i confini nazionali. Ciascuna richiede una cooperazione su una scala che spesso appare politicamente difficile, ma che è diventata storicamente inevitabile. Forse è questa la lezione duratura che collega San Francisco, la Commissione Brandt e Amburgo nel corso di otto decenni.

Non che la cooperazione internazionale sia mai completa. Ma ogni generazione è chiamata a rinnovarla.

I fondatori delle Nazioni Unite non credevano di stare creando un mondo perfetto. Avevano compreso qualcosa di più semplice e al tempo stesso più impegnativo: la cooperazione non era la via più facile. Era quella necessaria.

Ottant’anni dopo, la distribuzione del potere è cambiata. La tecnologia ha trasformato la condizione umana. Le sfide che l’umanità deve affrontare si sono moltiplicate. Eppure la domanda fondamentale rimane sorprendentemente familiare.

Le nazioni sono ancora in grado di riconoscere che i propri interessi a lungo termine sono indissolubilmente legati al bene comune?

I fondatori delle Nazioni Unite hanno scritto il primo capitolo della cooperazione internazionale organizzata. Se la nostra generazione possieda la determinazione necessaria per scriverne il prossimo rimane una delle domande fondamentali del nostro tempo.

*Affiliato all’ACUNS, il Consiglio Accademico delle Nazioni Unite, e giornalista di grande esperienza con sessant’anni di carriera professionale come freelance, direttore dell’Inter Press Service e fondatore-direttore di IDN-InDepthNews. La sua competenza si basa su un’ampia attività di reportage sul campo e su una copertura completa di conferenze ed eventi internazionali.
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